太公門天下觀2021-01-12 10:28:24
以法學大家瞿同祖先生的《清代社地方政府》為主要模本，回答一下您的這個問題：
自秦朝開始，地方實行郡縣制。歷經2000多年，基層政府的結構和組成變化不大。作為最後一個封建王朝，清朝承習歷史上郡縣的設定。其顯著特點是：
一、國家政權不下鄉，縣級政府是最基層的國家政權組織；縣以下實行村民及居民自治；
二、全國官員統一有國家吏部管理，任命、考核、升遷，獎懲的決定權由吏部決定。當然，省一級總督和巡撫，只有建議權而無決定權，雖然總督和巡撫的建議極少被吏部否決。
三、正式官員之外，存在著龐大甚至難以統計的輔助人員。換言之，就是一個縣令帶領著數百甚至上千個合同工和臨時工，從事著社會管理工作。
在回答一個縣有多少官員問題之前，讓我們先看看一個縣的官員承擔了多少行政職能：
清朝東閣大學士陳宏謀在《從政遺規》指出，一個 知縣的職責有：
訟獄不平，我為平之；兇豪肆呈，良民含冤，我為除之；
狡詐百端，愚樸受害，我為剪之；嫖風賭博，扛幫痴幼。我為刑之；
寡婦孤兒，族屬辱奪，我為鎮之；盜賊劫竊，民生不安，我為 之；
老幼殘疾，鰥寡孤獨，我為收之；教化不行，風俗不美，我為正之；
遠裡無師，貧兒失學，我為教之；倉廩不實，民命所關，我為積之；
獄中囚犯果否得所，我為 之；斛鬥秤尺，市鎮為奸，我為一之；
貧民交易，稅課濫徵，我為省之；衙門球蠹，狼虎舞民，我為逐之；
吏書需索，刁勒我民，我為禁之；徵收無度，起解困民，我為處之；
遊手閒民，蕩產廢業，我為懲之；異端邪教，亂俗惑民，我為驅之；
捏空造虛，起禍誣人，我為杜之；聚眾黨惡，主謀唆訟，我為紾 之；
火甲負累，鄉夫騷擾，我為安之。 是謂知此州，是謂知此縣。
可以看出，我國的大一統政治體制決定了縣級政府的“無限責任”，因此從實際運作而言，參與縣級政務管理的人員應該是一個龐大的隊伍！
然而，根據清朝的行政法規，縣級公務員有多少呢？職能又是如何設定呢？
根據《清會典》規定，清朝縣級官員有（公務員）是知縣和貳官兩類：
一、知縣相當於現在的縣長級別。如果是首府知縣，官銜六品；一般縣的知縣為七品。每個縣設“知縣”一名，即“正印官”，或者“正堂”。當然，清朝的知縣的職能還包括法院院長、檢察院檢察院。
輔助公務員有三類：
1、知縣助理官；分兩類：縣丞：八品。又被稱為“二尹”（一縣副知縣）、“分縣”（分轄區守官）或者“左堂”。薄記官：主薄，九品。又稱“三尹”（第二副知縣）；
2、書吏首領官；典獄官（典史），未入流，又稱“右堂”、“少尉”或者“廉捕”（偵查和緝捕）。辦公廳也稱“捕庭”。縣丞或者主薄不在時，可以代行其職責；
3、雜職官；根據不同地區的情況而設定：甲：分割槽守官；巡檢：負責轄區內的治安或者河道管理、稅務管理；乙：郵政官；（驛丞）未入流；丙：稅收官；（課稅司大使）丁：糧倉監守官；（倉大使）；戊：水閘看守官；（閘官）己：魚稅徵收官；（河泊所官）
除此之外，還有兩個有編制的公務員：“教職”或“學官”：教學指導官（學正或者教諭）和教學指導助理官（訓導）。
輔助公務員數量甚少。1899年《清會典》統計：全國有1200個縣，其中僅有345個知縣助理（縣丞），55個薄記官（主薄）。而且僅有31個縣同時設定縣丞和主薄的。
總之，一個縣的公務員也就不超過十個人！不過這十個人都歸中央吏部管理。
這麼少的官員是如何管理龐大的基層事務呢？這就需要一支龐大的“合同工”和“臨時工”參與管理！
一、“合同工”
衙門差役，通常稱為“衙役”。按照吏制，其身份是合同制；合同期為3年。3年後必須解僱，期限屆滿或者退革後留用的，知縣要承擔責任的。尤其是，衙役屆滿後，國家不負責組織考試，安排工作的。
衙役被稱為“為官之爪牙，一日不可無，一事不能少”。
衙役通常分四類：皂班、快板、民壯和捕班。
皂班負責知府出席公眾場合時的“清道夫”，廓清道路。在開庭時負責拷笞嫌犯逼取供詞以及執行體刑。
快班或者捕快的職責是巡夜、執行傳喚及逮捕。審訊時，他們到場供隨時派遣。他們也負責到鄉下去徵收賦稅。
捕役的職責的職責主要是與緝捕盜賊。
民壯是為軍事訓練而召集，常被差派去守衛糧倉、金庫、監獄或者送官銀或者囚犯。也從事與其他衙役相關的工作。
除這四班之外，還有一些衙役，分別充任門衛、獄卒及看守及法醫、金庫看守、穀場看守、收糧掌鬥人、抬轎人、撐傘持扇人、打囉人、吹號擊鼓人、持燈籠人、巡夜人、炊事員、馬伕及驛郵兵丁等職役。
以清朝為例：每個縣僱傭的各類衙役的名額，也是由各省在《賦役全書》中規定，一般是不超過不超過150人。
政策是用來突破的，而不是來遵守的。需要是社會最好的發展導向。清朝規定的150編制的衙役遠遠難以完成縣級事務的管理，於是出現大量的“臨時工”！
二、臨時工
縣政府運營的人員剛性需要與編制的不足之間的矛盾如何解決呢？於是就出現了大量的“臨時工”———“白役”，也就是額外捕快。地位大約相當於當今的臨時工了—沒編制，甚至沒報酬。一般正式的衙役被派遣外出時，常常有數十名白役跟隨。每個縣的衙役超過千名。他們作為有效的人力資源參與縣級政府和事務的管理！
所以，表面現象是騙人的。自古中國社會的管理都是“兩條線”：一面是風平浪靜的官方記錄。另一面中封建統治階級所有的兇惡、險毒、猜忌、攘奪、虛偽、奢侈、酗酒、荒淫、貪汙、吝嗇、放蕩等等齷行為，大都由這些合同工和臨時工實施！